【摘要】本文利用国际廉政评价框架，从反腐败机构、反腐败战略和反腐败法律制度这三个方面探讨了我国反腐败体制和机制中存在的问题和不足，并提出了有针对性的政策建议。本文提出，衡量一个国家反腐败体制和机制有效性的标准应该是其要符合该国国情，要能够切实、有效地解决该国当前的腐败问题。经过五十多年甚至更长时期的探索，中国共产党已经在中国建立了一套较为完善的国家廉政体系。中国，就是要走一条有中国特色的廉政建设之路。
在建立健全社会主义市场经济体制的过程中，我们党不断探索新时期下反腐倡廉工作和党风廉政建设的新思路、新方法和新模式，初步建立了一套惩治和预防腐败的体系，在防治腐败方面取得了一定的成效。特别是党的“十六大”以来，中央坚持围绕发展这个党执政兴国的第一要务开展反腐倡廉工作，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，坚持立党为公、执政为民，把解决群众反映的突出问题作为反腐倡廉工作的重点，结合时代特点，进一步完善了我国的国家廉政体系。
然而，由于我国的政治、经济、社会制度都处于转轨的时期，存在着许多制度上的漏洞和真空，当前我国的反腐败体制和机制还存在一些不足和需要完善的地方，主要表现为反腐败机构之间分工不清晰，专业化程度不高；反腐败战略存在薄弱环节；反腐败法律制度也不完善。这就需要我们不断与时俱进，立足我国基本国情，在充分借鉴人类社会长期以来积累的反腐败经验的基础上，探索出了一条与我国国情相适应的，中国特色的反腐败模式和道路。
一、存在的问题
国际廉政理论认为，可以从反腐败机构、反腐败战略和反腐败法律制度这三个方面来评估一个国家的反腐败体制和机制。这三个方面分别回答了在反腐败工作中，“谁来做”，“做什么”和“如何做”的问题。本文将依照这一框架，对我国当前的反腐败状况，特别是现有体制和机制中存在的问题和不足进行简要评估。
1．反腐败机构之间分工不清晰，专业化程度不高
目前各国的腐败执行机构组成主要有两种类型：一种是单一机构，另一种是多个机构。采用单一反腐败机构的国家和地区包括香港、新加坡、韩国等，多个反腐败机构的模式也在许多国家和地区实行，例如中国、日本、菲律宾等。尽管实行单一反腐败机构的香港廉政公署被公认为世界范围内非常有效的制度安排之一，但是没有研究表明只有采取单一机构的模式才能成功战胜腐败。到底是采用何种模式，必须要考虑到一个国家的客观实际，例如政治制度、法律体系、经济发展阶段等。当然，多机构的模式往往会带来较高的沟通和协调成本，要求各相关机构之间必须有明确的分工和问责，以及良好的信息沟通和协调机制。
我国目前实行的是多机构的模式，反腐败机构主要包括纪检监察机关和检察机关。从广义上说，公安机关、审计机关、工商管理机关等都在腐败案件的调查过程中扮演一定角色，但作用主要是辅助型的。纪检监察机关负责党风廉政建设和反腐败工作战略方针的制定，法规纪律的出台，对党员领导干部违法违纪情况的初步调查，以及总体工作协调。检察机关负责对涉嫌违法的腐败案件进行调查和起诉。这种反腐败体制与我国的总体政治、经济和社会制度是相适应的，事实证明是较为有效的，但是也存在着一定的问题，主要表现在以下几个方面。
（1）多部门都有接收举报的职能，难以对举报人进行有效保护
举报是中国宪法和法律赋予公民对国家机关和国家机关工作人员进行监督的一项民主权利，也是发现腐败线索的重要渠道之一。从官方统计的数据来看，我国每年通过举报而被查处的案件占全部查处案件的比重相当高，在50％以上。 但是从实际情况，特别是领导干部腐败案件的情况来看，通过举报被发现的比例并不高，并且随着腐败官员级别增高，通过举报被揭露的概率会降低。 我们对2002－2007年某省党员干部违纪违法案件的统计分析表明，约有67.11％的案件是通过群众举报被发现的，相对较高。通过举报被发现在案件在要案中所占的比重（69.11％）略高于其在大案中所占的比重（64.36％）。
我们党和政府对于信访和举报工作历来十分重视，不仅纪检监察机关可以接受有关党员领导干部违法违纪行为的举报，各级检察机关成立了举报中心，各党政机关、人大、政协等部门也都建立了信访办公室。群众可以通过访问、电话、信件和网络等多种手段进行举报。同时，我国还建立了对举报人进行保护的制度。《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《国务院信访工作条例》和中纪委、监察部、最高人民检察院颁布的有关规定详细界定了对举报人进行保护的责任机构、保护范围和惩罚措施。此外，最高人民检察院还制定了对举报有功人员进行奖励的制度。
然而，目前我国的举报制度存在的突出问题是对举报人保护不力。近年来，媒体报道的打击、报复举报人的严重案件时有曝光，但这仅仅是冰山一角而已。这是我国相关机构受理腐败举报总体数量较低，其中具名举报数量更低的重要原因。以某省为例，全省纪检监察系统每年受理信访举报在6万件左右，与全省总人口的比重为1‰，即每年每1000个人中只有1人左右会信访或举报。在这6万件左右信访举报中，只有不到25％是具名举报。 而香港的这两个数字分别为0.5‰和73％。考虑到内地和香港腐败水平的差异，以及纪检监察机关受理的信访举报中有相当一部分是属于要求解决个人待遇问题的，内地的举报数量，特别是具名举报率显然都较低。
为什么在我国对于举报工作如此重视，相继出台了多项对举报人进行保护的制度的情况下，打击、报复举报人的现象仍然得不到根本遏制呢？本文认为，关键在于我们的工作机制存在问题。首先，举报信息管理不封闭，容易造成关于举报人的信息泄漏。以某市行政投诉中心为例，该中心2004年共受理投诉4551件，属于受理范围内的投诉670件，其中直查28件，转有关委办局195件，转区县监察局232件，记录留存215件。在427件转办件中，阅处345件，查处报结果82件。 也就是说，投诉受理率是14.7％，受理投诉直查率为4.2％。在信息由举报中心向相关部门和下级机构进行流转的过程中，与举报人有关的信息很容易发生泄漏。其次，由于多个部门都有接受举报的职责，群众会很困惑，不知道该向谁举报，这不仅给有举报意愿的群众带来了不便，而且造成重复举报和资源的浪费。最后，举报信息的不断流转造成了最初接受举报的部门无法控制调查所需时间和结果的真实性，难以对举报人定期答复。这种多部门负责受理举报，并且举报受理和调查相分离的工作机制造成了我们无法从制度上保证对举报人进行保护，这是屡屡出现打击报复举报人事件的根本原因。
（2）纪检监察和检察机关在案件调查方面权责不对称
目前，我国的大部分腐败案件都是由纪检监察机关进行初查的，但是国家法定侦查机构却是检察机关或受其委托的公安机关，这造成了案件调查方面的权责不对称。《中华人民共和国宪法》第一二九条规定，人民检察院是国家的法律监督机关。《中华人民共和国人民检察院组织法》第十一条规定，当人民检察院发现并且认为有犯罪行为时，应当依照法律程序立案侦查，或者交给公安机关进行侦查。而根据《中国共产党章程》和《中华人民共和国行政监察法》，党的各级纪律检查委员会的主要职责是“协助党的委员会加强党风廉政建设和组织协调反腐败工作”，“监察机关是人民政府行使监察职能的机关”。这表明，纪检监察监督是内部监督，查办纪检监察案件的性质也是内部监督。既然是内部调查案件，在收集证据的方式和手段上必然受到严格的限制，只能运用部分调查取证的手段和内部强制措施。 例如，纪检监察机关无权对腐败嫌疑人进行拘留，无权对腐败嫌疑人以及可能隐藏罪犯或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关的地方进行搜查等。纪检监察机关在调查取证手段方面受到的这些限制无疑是符合法律精神的，但却在客观上限制了其调查的有效性。
在实际工作中，由于腐败犯罪的主体大多数是党员领导干部，往往是纪检监察机关在发现其有犯罪嫌疑之后，先对其进行调查。如果初步确认其违反了法律，再移交给检察机关进行补充侦查和起诉，检察机关直接立案的比例不高。这就造成了这样一种尴尬的现象，就是在大多数腐败案件侦查过程中，首先进行调查的是纪检监察机关，但是他们分别作为党内和政府内部的监督机构，并没有获得授权使用一些强制性的侦查手段，这使得他们的调查往往是不彻底的。为了获得证据，纪检监察机关不得不使用“双规”等纪律手段，这成为外界诟病的焦点。而检察机关是否立案又往往是根据纪检监察机关的处理结果做出的。纪检监察和检察机关在案件调查方面的权责不对称造成了双方的角色都十分尴尬。
（3）政府内部监督和审计工作薄弱
审计部门是国家的“守门人”，审计工作对于建设高效、廉洁的政府有着至关重要的作用。在过去几年中，国家审计署在加强审计工作力度方面做了大量工作，揭露了党政机关和事业单位中存在的许多不规范行为，特别是违反财经规定的行为，并发现了一些涉嫌腐败和其他违法犯罪线索。这可以说是我国廉政制度建设的一个巨大进步，在国际上也广受好评。然而，如果仔细分析国家审计署的审计报告可以发现，他们发现的许多问题，特别是预算管理中的问题是十分基础的、初步的。这就像是国家审计署这位“大学教授”在用牛刀杀鸡，纠正一些通常是小学生才犯的错误。造成这种现象的根本原因是我国的预算管理十分混乱，政府内部的监督和审计工作十分薄弱。在这种局面下，如果不加强政府内部监督和审计工作，哪怕是将国家审计署的人员编制和预算扩大一倍都远远不够。
一个健全的监督体系应该包含三个层面的监督：首先是政府内部部门之间的监督，例如监察部门和内部审计部门对其他部门的监督。其次是专门的、政府之外的监督机构受立法机关或执政党委托，对政府所进行的监督。在我国，纪检机关和审计机关属于这种角色，但前者和行政监察机关合署办公之后，更像是一个政府内部监督机构，而后者目前还属于政府组成部门，尽管每年需要受总理委托向人大汇报工作。最后才是群众、新闻媒体等所进行的外部监督。目前，我国前两个层面的监督基本上混在一起了，而内部审计尤其薄弱。
我们在基层调研的时候发现，政府的内部审计和监督工作相当薄弱。1992年纪检和监察机关合署办公和1998年机构改革之后，政府内部监察和审计部门人员大幅度削减，还要承担大量的党风廉政建设和党员教育工作，几乎无力开展内部审计和监督工作。以国家某局为例，纪检监察和审计处只有3名工作人员，同时还挂有信访办公室的牌子，却要负责全系统党风廉政建设责任制的落实，以及内部审计、信访举报工作。这几乎是不可能完成的任务。而在国家某部委，内部审计竟然是财务管理部门的一个下属部门，这种让“老鼠”管“猫”的制度安排显然削弱了监督的有效性。我们在对一个典型案件进行访谈时发现，当时在该单位某领导违纪违法过程中协助伪造票据的某会计不仅没有受到任何形式的处罚和责任追究，现在竟然还升任该单位的纪检员。很难现象这样的纪检系统干部能够在单位中有效发挥监督作用！
（4）检察机关和法院容易陷入司法权力地方化，缺乏有效监督机制
确保司法机关的独立性是保证司法公正的重要前提，然而司法权力的地方化倾向却在危害这一原则。这不是在哪一个或哪一些地区才有的现象，而是制度安排的必然结果。根据《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》等法律规定，中国的地方司法机关需要接受本级人民代表大会和上级司法机关的双重领导。但是事实上，由于目前中国的人事、财政体制以分级管理为主，法院的产生、法官任免、司法人事、司法经费都在同级地方控制之下，这就导致了司法权力的地方化。
司法权力的地方化会导致两个方面的后果。一是腐败案件的调查和审理可能会受到地方党委和政府，特别是个别领导的影响，破坏司法公正，使得腐败分子产生投机心理。另一个后果是司法机关很容易成为腐败分子和地方恶势力的腐蚀对象，成为他们所进行的违法犯罪活动的保护伞。从1994年开始，司法和行政执法部门的腐败一直是每年最高人民检察院工作报告的重要主题之一。近年来，司法和行政执法领域更是出现了多起腐败大案要案，涉及人员包括公安部原副部长李纪周，辽宁、广东和湖南三省高级人民法院的原院长，以及河南省检察院副检察长和贵州省检察院反贪局原局长等，武汉和阜阳甚至出现了人民法院集体腐败的窝案。这凸显了司法机关的权力监督问题。
2．反腐败战略存在薄弱环节
经过五十多年的发展，特别是在社会主义市场经济体制下推进党风廉政建设和反腐败工作的不断探索中，我国初步建立起了一套教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，有力地保证了反腐败工作的顺利进行。然而，由于政治、经济和社会制度的变化，我国原有的反腐败战略也表现出了一些局限性和不足之处，主要有以下几个方面。
（1）廉洁教育对象主要局限于党员领导干部
教育是反腐败战略的重要基础。我们曾经一度认为，深入、广泛的针对党员领导干部的廉洁教育是共产党领导的社会主义体制下的最大优势，也是中国反腐败战略的最大亮点。我国建国之后一段历史时期的经验表明，加强对党员领导干部的廉洁教育和主要领导人的以身作则，能够在思想上构筑一段坚固的防线，抵御腐败等腐朽思想的侵蚀。
尽管针对党员领导干部的廉洁教育现在仍然发挥着重要的作用，但是应该意识到，这种做法在市场经济体制下是存在一定局限性的。在计划经济体制中，腐败主体主要是国家工作人员，而在市场经济体制下，腐败主体还包括私人部门的从业者。美国安然公司会计丑闻表明，私人部门的腐败丑闻也可能产生巨大的破坏力。但是在我国，相当于安然公司董事会和经理层的人却不在廉洁教育的目标人群之中。这充分暴露了我国当前廉洁教育工作的局限性。如何对私人部门、普通群众，特别是青少年开展廉洁教育？由谁来承担这样的工作？这是在社会主义市场经济体制下廉洁教育工作要回答的新问题。
此外，教育的手段和方法也需要不断进步和完善。我们在调研中发现，尽管各级领导干部花了大量的时间学习反腐败方面的文件精神，但是从效果来看，许多人的学习还停留在表面。一些违纪违法者表示，直至走上法庭、走进监狱，他们才真正用心地来读有关的法律规定，才体会到法律的严肃性。还有的违纪违法者则在访谈过程中，一直否认自己的行为违反了党纪国法，在一些细节认定问题上反复抵赖、狡辩。
（2）预防工作专业化程度不高，也不够深入
腐败是制度漏洞的表现，因此制度预防显得十分重要。1997年之后，我国不断加大制度建设的力度，减少了腐败发生发展的空间，取得了明显成效。然而，我国目前的腐败预防工作主要还集中在国家制度的层面上，而没有针对腐败多发高发的领域和环节进行系统的分析和评估。国家预防腐败局的成立对于腐败预防工作是一个好消息，但是如何整合现有的资源和力量，深入开展腐败预防工作，这仍是一个重大的挑战。
我们在调研中看到，尽管每个单位近年来都制定了大量的制度性文件，也取得了一定的成效，但是这些制度中有相当一部分仅仅是在复述中央或省里的文件主要内容。显然，如果所谓的制度建设和制度预防仅仅指的是这个的话，那么制度建设确实不可能发挥太大作用。在访谈过程中，我们很注意了解各单位在规范工作程序方面制定了那些规章制度。遗憾的是，我们发现这类恰恰最需要在单位内部进行细化的制度没有得到足够的重视。良好的工作程序不仅可以提高工作效率，还可以增加权力制约，减少违纪违法行为发生的机会。举例来说，在一个单位内部，什么范围的开支部门负责人就可以作主？什么范围的开支必须单位主管领导批准？什么范围的开支必须报“一把手”审批？什么范围的开支必须要单位领导集体讨论、集体决策？在访谈过程中，多个单位表示没有建立这样的制度。
香港廉政公署在这方面的经验或许对我们有一定的启发和借鉴意义。廉政公署预防处的主要工作不是研究腐败问题的立法，因为这已经比较成熟，而是和各行业的专业机构合作，对该行业的腐败高风险环节进行系统分析和评估，并制定具体的规章制度来进行预防。也就是说，他们的预防工作已经深入到行业层面了，而且和具体的行业主管部门、私人部门和公民社会组织充分合作。在拥有1300多人的香港廉政公署中，预防处是最小的，只有60多人。但是这60多人几乎每人都是专家，不仅对于腐败问题有较为深入的理解和研究，而且其中很多人有行业的专业背景，这有助于他们更好地分析制度薄弱环节和漏洞。
（3）对行贿者和受贿者的惩处力度差异较大
腐败，特别是贿赂的发生通常都有两面。一方是贿赂的需求者，即受贿者；另一方是贿赂的供给者，即行贿者。两者缺一不可，都是腐败行为的受益者。然而长期以来，我国的反腐败工作，特别是对腐败行为的惩治往往集中在受贿者，即主要是党政官员的一方，造成对行贿者和受贿者的程度力度存在较大差距。首先，受贿者所受到的最高量刑要高于行贿者。根据《中华人民共和国刑法》，犯行贿罪最高可处以无期徒刑，而犯受贿罪最高却可处以死刑。其次，2005年之前实际因为行贿罪而受到起诉的人很少。在1998－2002年五年间，中国检察机关共立案侦查行贿案件6440件，只相当于同期立案侦查的贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件数（207103件）的3.1％。
造成这种局面的原因主要有两方面。一是我们党对于党员领导干部的要求历来是最为严格的，而他们通常是受贿者，因此加重对受贿者的惩处力度毫不奇怪；另一个可能的原因是反腐败机构考虑到在经济转轨过程中，官员权力过大，行贿者往往是“被迫”而不是“主动”行贿的，在这样的情况下惩处行贿者可能是“不公平的”。然而无论如何，这种对受贿者和行贿者惩处力度不对称的状况对于受贿者是“不公平的”，因为很显然，受贿者和行贿者都是腐败行为的受益者。而对于行贿行为的打击力度不足也会助长行贿者的气焰，降低其腐败的成本和风险。外国部分政客、专家和媒体不仅不将这一现象看作是我们党和政府严格管理干部的措施，还将其作为攻击我国反腐败战略的重要依据。
2005年7月开始的反商业贿赂工作在一定程度上是对于这种不合理局面的改变，但是反商业贿赂并不意味着反行贿。改变对受贿者和行贿者惩处力度不对称的问题还需要从立法和政策执行等多个方面进行努力。
（4）反腐败投入不足，队伍的专业化程度不高
随着全球化和信息技术的发展，当今的腐败案件越来越复杂，腐败分子越来越狡猾。在“魔高一尺”的情况下，只有“道高一丈”，才能确保腐败案件的线索和证据能够及时被发现。在相当长的一段时期内，我们的纪检监察和检察干部队伍建设过于强调思想政治素质，而忽视了专业能力的培养，这已经严重制约了反腐败工作的有效性。
即使不考虑人员素质，我国在反腐败方面的财政投入和人均经费也显得比较薄弱。香港廉政公署每年的预算大约为8900万美元，占香港政府全部财政预算的比重大约为0.38％；共有工作人员1300多人，占香港政府公务员总人数的比重大约为0.72％，人均经费为54.8万元。而我国2004年全国地方检察机关实际财政支出为53.4亿元，占全国地方财政总支出的比重约为0.21％。 2004年全国检察机关工作人员总数为211230人 ，占公务员的比重约为3.5％，人均经费约为2.78万元。纪检监察机关的情况大致也如此。这样如果将纪检监察机关和检察机关反贪部门加在一起，我国反腐败机构的人员比例不低，但是人均经费远远低于香港廉政公署，大约为其二十分之一。反腐败投入不足在一定程度上限制了队伍专业化水平的提高，也进一步限制了反腐败工作的有效性。
3．反腐败法律制度不完善
中国经济转轨的过程，也是中国适应社会主义市场经济体制的法律体系不断建立健全的过程。制度缺位或缺陷会产生腐败机会，而良好的制度则能有效防治腐败。制度建设的根本目的是节约成本，既节约社会交易成本，也节约社会治理成本。因此，防治腐败的一个重要方面就是加快法制建设，约束法人和自然人的各种行为，减少投机空间。我国的反腐败法律制度经过五十多年，特别是1978年之后的发展，在惩治和预防腐败方面发挥了重要的作用。然而，由于制度转轨仍在进行中，现有的法律制度还存在一些问题和不足，主要表现在以下两个方面。
（1）没有一部统一的《反腐败法》，对腐败行为的界定不清晰
目前我国涉及反腐败问题的规定主要分为两类，一类是国家法律和行政法规，另一类是党和政府及其部门颁布的各类规章、文件、规定和通知。前者主要包括《刑法》中有关规定和《行政监察法》、《行政许可法》、《公务员法》、《政府采购法》等。立法是一个十分复杂的过程，因此这些法律主要是在90年代后期以来修订和制定的。目前，对腐败分子的量刑主要依据《刑法》第八章中的有关规定，但是《刑法》中相关条款的规定十分原则。私营部门的腐败问题日益突出之后，现有的《刑法》暴露出了适用范围上的问题。以中共中央、国务院或中纪委、监察部、中共中央办公厅、国务院办公厅名义发布的规章、文件、规定和通知虽然规定很详细，但是效力比较低，还存在重复发文等问题。因此，制定一部统一的《反腐败法》，对于腐败行为重新给以清晰的界定就显得十分必要。
香港在反腐败方面主要有3部立法，分别是1971年和1974年分别制定的《防止贿赂条例》和《廉政公署条例》，以及2000年制定的《选举（腐败和非法行为）条例》。《廉政公署条例》相当于内地的《行政监察法》，规定了反腐败机构的职责和权力，《选举（腐败和非法行为）条例》是专门规定与选举有关的反腐败措施的，因此《防止贿赂条例》可以说是香港针对一般腐败行为的唯一一部立法。该法首先对于所涉及到的有关概念及其范围进行了清楚的界定，包括贿赂、公职人员等，甚至包括配偶、子女等详细指的范围，都给出了非常详细的界定。无论是腐败嫌疑人还是执法人员，在拿到这本规定之后都会一目了然，既减少了潜在腐败者的侥幸心理，也降低了执法者的自由裁量权。而这正是当前我国在反腐败法律执行方面存在较多问题的环节，因此值得我们认真研究和借鉴。
（2）信息公开立法刚刚出台，政府部门的公开性和透明度不高
我国政府部门的公开性和透明度不高是监督不力的重要原因之一。提高政府透明度，促进信息公开立法已经成为过去几十年世界范围内公共管理发展的潮流。在世界银行对中国治理水平的六项评价指标中，中国在透明度方面的得分最低。中国政府部门的公开性和透明度不高，这有文化传统的因素，也与1978年之前实行计划经济体制有关。在改革和开放过程中，中国政府在推行政务公开，提高公共部门的透明度等方面出台了一系列举措，取得了良好的效果。但是总体透明度仍然不高的现状将是制约对权力的监督和约束的重要障碍。
2003年以来，一些地方政府在推动信息公开立法方面做出了重要的尝试，广州、上海等地相继实施计划扩大政府信息公开。在上海，所有与经济、社会管理和公共服务有关的政府信息，除了法律规定保密的，都要求全部或部分向公众开放。在国家层面上，《政府信息公开条例》也于2008年5月1日正式实施，这对于提高政府的公开性和透明度具有重要的意义。阳光是最好的消毒剂。公开和透明是保证公民理性参与，实现有效监督的重要基础。
二、政策建议
理顺反腐败体制和机制是建立有效的惩治和预防腐败制度，乃至战胜腐败的根本保障。本文认为，我国当前反腐败体制和机制改革的基础是重新调整各反腐败机构的权力、责任、义务，在此基础上不断完善现有的反腐败战略，建立健全反腐败法律制度。
在多个反腐败机构的模式中，要使制度安排有效发挥作用，关键是要合理、清楚界定各个反腐败机构之间的职责，并建立适当的信息交流和协调机制。在界定各反腐败机构职能的时候，需要遵循以下几个原则。首先，要确保司法和执法机关，包括腐败调查机构的独立性；其次，要建立良好的信息流转和保密机制，特别是有关举报人的个人信息；最后，要建立一支专业化的反腐败队伍，提高教育、侦查，特别是预防部门的专业化程度。具体建议如下。
（1）纪检监察机关统筹协调反腐败工作，加强对司法和执法机关的监督
中纪委、监察部在我国的廉政建设和反腐倡廉工作中发挥着领导核心和统筹协调的作用，这是多机构的反腐败体制能够有效发挥作用的重要保障。但是在具体的工作职能方面，可以在《宪法》、《中国共产党党章》和《行政监察法》等规定的范围内做一些调整。本文建议，中纪委、监察部应继续承担颁布有关法规文件，制定战略规划，协调各机构间协作等职能；全面协调廉洁教育工作，并将教育对象扩大到全社会；尽量减少对腐败案件的直接调查，尽早将腐败线索移交给检察机关反贪部门；将内部审计纳入到纪检监察机关工作职能中去，将其作为纪律检查和行政监察的重要手段；通过各派驻机构深入开展腐败预防工作等。
在以上这些所建议的调整中，最重要的一条是将更多的腐败案件查处工作移交给检察机关，但是这并不意味着党在这方面可以撒手不管了，而是应该通过对司法机关党委的领导，在对具体业务工作不进行干涉的前提下，加强对检察机关和法院的宏观指导和监督。从法理上来说，这本应是立法机关的职责，然而考虑到我国各级人大机关目前力量不够强，作为执政党，党应该在这方面发挥更大的作用，以确保司法和行政执法机关本身的高效和廉洁。
（2）纪检监察机关继续全面协调廉洁教育工作，并将教育对象扩大到全社会
我国在针对党员领导干部的廉洁教育方面已经积累了丰富的经验，中纪委、监察部在协调各中央单位开展反腐败工作方面也具有无与伦比的优势。因此，建议纪检监察机关继续全面协调廉洁教育工作，协同动员各级教育部门和妇联等群众性组织，推动廉洁文化进校园、进机关、进农村、进工厂、进家庭、进企业，将教育对象扩大到全社会。
社会廉洁教育应该将青少年作为重点教育人群，将廉洁教育纳入课堂，通过开展一些生动活泼的活动，努力营造廉洁的社会氛围，使青少年从小树立廉洁的观念和信念。这对于我国未来的廉政工作和反腐败斗争必将产生深远的影响。
（3）检察机关反贪部门统管腐败案件举报和调查工作，纪检监察机关减少对腐败案件的直接查处
保留纪检监察机关的信访和举报部门，但是将其工作重点放在纪律检查和行政监察方面。鼓励群众直接向检察机关反贪部门举报有关腐败线索。当纪检监察机关，以及审计机关等发现有党员领导干部涉嫌腐败的时候，应尽早将有关情况移交给检察机关进行调查。纪检监察机关应根据检察机关的查处结果和法院判决结果决定党纪、政纪处分，改变检察机关根据纪检监察机关初步调查结果立案、起诉的状况。
检察机关反贪部门应该进一步理顺内部信息流转和保密机制，建立严格的对举报人信息进行保密的制度，完善对举报人限期答复的制度。负责接收举报的部门应当进一步提高专业化程度，从工作流程上减少举报信息被泄漏的机会，并建立责任追究制度。检察机关还应建立内部调查机构，专门负责接收针对反贪部门及信访举报部门的投诉和举报，确保他们的高效和廉洁。
（4）将内部审计纳入到纪检监察机关工作职能中去，作为纪律检查和行政监察的重要手段
绝大多数腐败交易都是与资金往来有关的，因此审计工作在发现腐败线索方面具有至关重要的作用。因此，应该进一步理顺政府内部审计部门与纪检监察机关的隶属关系，将其纳入到纪检监察机关的职能范围中来。纪检监察机关应该将党风廉政责任制的落实与任期内定期审计、离任审计等结合起来，将其作为纪律检查和行政监察的重要手段。
要确保纪检监察机关有充足的人员编制，并且在纪律检查、行政监察、内部审计和信访举报等方面有所分工，确保各项监督都能有效发挥作用。
（5）中纪委、监察部依托各派驻机构，深入开展腐败预防工作
国家预防腐败局的成立对于我国的腐败预防工作无疑能起到积极的推动作用。但其实，我国在腐败预防方面有一支独特的队伍可以利用，就是中纪委、监察部在中央国家机关的派驻机构。
腐败预防工作最大的特点就是专业性，要根据每个具体行业的特点建立有针对性的制度预防体系。这就要求负责腐败预防工作的人员不仅要对于纪检监察和反腐败工作十分熟悉，还要有丰富的行业知识，这样才能将针对该行业的具体特点提出有效的对策。派驻机构在这方面无疑具有先天的优势。因此，应该增加派驻机构在腐败预防方面的职能，深化行业腐败预防体系的建设，培养复合型的行业反腐败专家或制度预防专家，并鼓励不同行业之间的竞争。只有这样，腐败预防工作才能真正深入下去。
（6）加快制定《反腐败法》，使之具有广泛的适应性
在充分总结过去几十年在腐败惩治方面所积累的经验和教训的基础上，加快《反腐败法》或《反腐败条例》的起草和出台，这对于我国的廉政建设和反腐败工作将具有里程碑性质的重要意义。该法律或法规应当对各类腐败罪行的界定、立案调查、起诉和惩处等进行详细的规定，以减少由于现有法律体系规定不清而造成的漏洞。
《反腐败法》或《反腐败条例》的制定要具有前瞻性，不仅要能够有针对性地解决当前经济转轨时期反腐败工作中出现的问题，还要面向未来，面向社会主义市场经济体制下可能出现的各类腐败现象，要具有广泛的适用性。
三、走中国特色的廉政建设之路
严格意义上说，几乎没有哪两个国家的国家廉政体系是完全相同的。一个国家的廉政制度体系必然是该国文化历史、政治制度、经济发展水平、法律体系和腐败状况等因素共同作用的结果。然而在这些国家中，显然中国的国家廉政体系是一种独特的模式，其最大的不同在于中国的反腐败工作是在中国共产党的领导之下进行的，中国共产党是中国廉政建设的核心领导力量。
衡量一个国家反腐败体制和机制有效性的标准应该是其要符合该国国情，要能够切实、有效地解决该国当前的腐败问题。经过五十多年甚至更长时期的探索，中国共产党已经在中国建立了一套较为完善的国家廉政体系。事实证明，尽管中国的国家廉政体系还存在一些不足和完善的空间，但是总的来说是行之有效的，是符合中国国情和现阶段发展要求的，在未来相当长一段时期内仍将继续保持。中国走的是一条与中国国情相适应的，有中国特色的廉政建设之路。中国的国家廉政体系也将作为一种独特的模式，供其他国家相互学习和借鉴。
我们认为，我国党和政府应该旗帜鲜明地提出“创建有中国特色的廉政和反腐败模式”的口号，明确党在反腐倡廉和反腐败工作中的地位和作用。这是与我国建设有中国特色的社会主义的目标是相一致的，与我国长期以来坚持的基本制度也是吻合的。我国的反腐败体制和机制虽然与西方所谓的民主国家，甚至任何其他国家都不相同，但它却是符合中国国情的，能够有效地解决中国当前面临的腐败问题。
中国，就是要走一条有中国特色的廉政建设之路。
1、1988－1994年，全国检察机关共受理群众举报169万件，所立案侦查的案件有80％是群众举报的。黄苇町：《失落的尊严：惩腐备忘录》，第343页。
2、过勇：《经济转轨、制度与腐败》，中国方正出版社2007年版。
3、孙晓静：《群众参与反腐败问题研究》，清华大学公共管理专业硕士学位论文，2006年11月，第24－25页。
4、廉政公署2005年接到的举报达到了3685宗，其中73％的举报人愿意透露姓名。《香港特别行政区廉政公署年报》（2005），第34页。
5、《北京市行政投诉中心工作资料汇编》（2004年8月至2005年8月），第8页。
6、张士怀：《纪检监察机关调查案件方法》，中国方正出版社2005年版，第5－6页。
7、最高人民检察院2003年工作报告。
8、不包括最高人民检察院机关和直属单位，数据来源为《地方财政统计资料》（2004）。
9、中国法律年鉴社：《中国法律年鉴》（2005），第1069页。
（来源：国家预防腐败局）