摘要：财政腐败是一种制度性腐败，与我国财政体制的发展现状密切相关。“财政包干”体制时期，我国财政腐败主要通过财政权力的市场化来获取不正当利益；“分税制”体制时期，财政腐败主要通过财政权力的资本化获取不正当利益。财政体制双轨运行、财政权力过于集中、财政预算管理不足和财政监督弱化是产生财政腐败的重要原因。财政收入领域存在税收腐败和行政乱收费现象、财政支出领域存在职务消费腐败和政府采购腐败、财政转移支付领域存在“公贿”腐败。防治财政腐败应实现阳光财政、民主财政和法治财政。
　　　　
　　关键词：财政腐败；财政体制；财政监督；财政预算；阳光财政；民主财政；法治财政

　　导言

　　根据腐败理论，腐败主要集中三个重要环节：人、权、财。“人”是指腐败主体，是实施腐败的行为者，在现实生活中，主要是掌握一定公共权力的公职人员。“权”是指公共权力，它是腐败的中介和手段。“财”是指财政资金，它是腐败分子所损害或侵占的对象。在当前学术界，人们对腐败的研究主要集在政治领域、经济领域和人事领域，其中对经济领域的研究又主要集中在寻租腐败和行贿受贿等权钱交易行为。而对公职人员在财政领域的腐败行为却研究不足。如果说一般的经济腐败是用公权来换取公共领域之外的经济利益，是一种损公为私人的行为，那么财政腐败则是用公权来侵害公共领域中的财政利益，是一种假公济私的行为。财政腐败与其它腐败现象不一样的地方在于其具有公对公腐败的色彩。

　
　　当前，财政腐败正愈演愈烈。据报道，在腐败现象集中发生的10个主要领域中，财政领域中腐败造成的损失排在第二位，仅次于金融领域造成的经济损失。 2008年度审计报告表明：2007年有53个中央部门存在超过293亿元人民币的问题金额，其中2%属于违法违规问题；属于2007年度新发生的问题占59%。13个省区挪用2.58亿元救灾资金，一些地方部门将这些资金用于弥补行政经费和建设办公楼等方面。此外，全国133个城市中有20亿元住房公积金被不当挪用；另有22亿元属于不当贷款。审计发现的7件涉嫌违纪案件线索和14名涉案人员，已移送有关部门查处。在审计过程中，已有10个中央部门整改审计查出的问题37.35亿元。由于财政腐败与公共利益紧密相联，其危害性和破坏范围无疑更大，已成为我国改革开放事业的破坏力量。改革开放同反腐倡廉建设是紧密联系在一起的。邓小平曾指出：“我们要反对腐败，搞廉洁政治。不是搞一天两天、一月两月，整个改革开放过程中都要反对腐改。” 只有进行反腐倡廉建设，改革开放才能顺利进行；不进行反腐倡廉建设，改革开放就失去了发展目标，甚至会有葬送党和整个社会主义事业的危险。

　　财政腐败是一个亟需解决的问题。我们必须重视这个问题，并对之加以深入研究，真正保证公共财政的公共性和完整性。那么，改革开放过程中财政腐败有什么发生规律呢？我国在改革开放过程中如何实现财政体制改革与防治财政腐败的统一呢？本文将对这些问题作出探索性研究。

　　一、何以发生财政腐败

　　财政腐败是一种制度性腐败，与我国财政体制的现状和发展过程密切相关。根据历史制度主义理论，要了解我国财政腐败的发生规律，必须首先深入了解我国财政体制的变迁过程和发展现状。

　　改革开放以来，我国的财政管理体制经历了从计划型向市场型转变的过程。从中央集权的“统收统支”体制，到行政性分权的“财政包干”体制，再到经济分权的“分税制”体制，以及正在建立的公共财政体制，我国财政体制改革不断深入开展。由于财政体制改革是一个漫长的过程，不可能在短期内消除一切体制性障碍和解决一切固有的矛盾，这给财政腐败的滋生蔓延提供了条件。

　　财政体制是整个政治过程中的经济因素，即它是经济性的，也是政治性的。财政体制是财政关系的具体体现，这种财政关系体现的是政府利益关系。因此，财政体制改革说到底是政府利益关系的调整和重新分配。以1980年2月国务院颁布的《关于实行‘划分收支、分级包干’财政体制的暂行规定》为标志，我国启动了财政体制改革。我国的财政体制和财政关系经历了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。其中前三次体制改革，即1980-1985年的“划分收支、分级包干”、1985-1988年的“划分税种、核定收支、分级包干”模式和1988-1992年的多种类型并存的模式，具有一定的共性，它们都实行放权让利的财政包干体制；后一次则是适应社会主义市场经济发展要求的财政分税体制改革，现仍处在发展过程中。

　　在传统财政体制下，各项财政支出，原则上都是由“条条”分配，地方很难统筹安排。地方将所有财政收人上缴中央，其提供公共服务的资金由中央核定拨给。改革初期，中央与地方适度分权，财力分配由“条条”为主改为“块块”为主。“分灶吃饭”增强了地方政府的财权，使地方政府成为经济发展的主体。这些改革措施唤醒了地方政府的经济主体意识，调动了他们发展经济的积极性。但与此同时，从1980-1992年间，通过先后三次调整的财政承包合同，地方政府具有了独立的地方利益。中央与地方之间的纵向财政竞争出现，这种竞争主要表现为：中央与地方之间围绕财政承包合同的讨价还价。 这导致了财政“诸侯化”现象， 中央政府和各地方政府都是财政市场中的利益主体，相互争夺和博弈利益。财政包干体制还导致中央财政宏观调控能力弱化，在新增收入中的份额不断下降，中央政府缺乏必要的宏观调节能力。一方面，各地方政府直接参与本地经济发展，重复建设严重，支持高税率产业发展，导致长线更长、短线瓶颈制约更明显、地区间产业结构趋同，造成决策腐败；另一方面，地方保护主义盛行，各地方政府都从本地出发互设关卡，乱收费现象严重，造成一定的经济腐败。这个时期的财政腐败的特点在于财政本身成为腐败力量，财政资金借助贪污挪用等方式直接进入腐败市场，成为腐败关系中的交易链，腐败分子通过财政权力的市场化来获取不正当利益。这些特点颇像建国初的腐败现象。

　　我国从1994年起实行的分税制的总体框架是“三分一返一转移”，即划分收人、划分支出、分设税务机构、实行税收返还和转移支付制度。这种体制增强了中央政府在市场经济中的宏观调控能力和中央财政的实力，强化了中央在上下级财政分配中的主导地位，形成了有利于中央财政收入适度增长的运行机制，使中央财政建立和完善转移支付制度、实行有效的横向和纵向的经济调节成为可能。

　　但由于分税制改革仍具有过渡性，事权、财权和转移支付等方面仍存在不足。我国的税收立法权和政策制定权仍集中在中央，地方没有税收立法权，只有部分地方税税收行政法规的部分制定权，这种税权划分格局与分税制存在着矛盾。一些本应完全由中央政府承担的支出负担却被推给了地方政府。由于财政分权不合理，“内外不清”、“上下不明”、“地方各级关系不顺”等问题仍存在，政府职能“越位”和“缺位”并存。这个时期的财政腐败的特点在于财政成为其它各种腐败的“推手”，通过财政权力的资本化来实现财政设租，或利用财政权力来分享其它腐败形式所获取的不正当利益。财政权力的资本化的直接后果是官僚阶层的利益集团化。

　　总的来说，制度安排和体制设计上的种种先天不足，一直制约着我国公共财政体制的有效构建。我国现行的财政体制是一种“双轨制”财政体制，它一方面具有公共服务型财政体制的新成分，另一方面又留有传统财政体制的不良传统，是一种吃饭财政。根据制度经济学理论，我们可以认为财政腐败的根源就在于我国财政体制的内在结构缺陷，正是这两种成分并存及制度供给不足为财政腐败提供了赖以滋生蔓延的土壤。

　　我国财政体制的固疾在于财政权力过于集中。财政腐败的体制性原因在于财政管理的权力优势，体现在预算权力、预算外资金权力、税收权力、国有资产管理权力等方面。 这种权力过于集中的现象导致政府预算的膨胀、预算资金的浪费，预算内资金转化为预算外资金，税收和国有资产的大量流失，并导致政府预算部门化、部门利益个人化，加上财政分权不合理，最终导致财政腐败的滋生蔓延。

　　我国的财政预算一直存在管理不足问题。一个具体问题是政府财政预算不公开，不由人大进行实质审批，不交人大监督，而由政府各部门操作，这致使预算审批过程流于形式。国家的财政大权完全掌握在政府手中，而具体工作又掌握在财政部及各部委手里。另一个具体问题是财政支出预算结构不合理。从目前的支出预算结构来看，行政管理支出占比过高，增长过快，这说明政府机构中吃“皇粮”的人员越来越多。在我国目前财政的各类支出中，行政管理费占到18.6%，年均增长速度达到20.06%，大大挤占了本来就有限的财政资金。 第三个严重问题是预算资金管理的困境。受部门利益的驱使，一些部门随意增设收费项目，扩大收费范围，甚至私设“小金库”，胡花滥用，中饱私囊，这实际上为腐败打开了大门。财政预算管理不足是产生财政腐败的根本原因。

　　财政监督区别于其它监督形式的特点在于其具有管理职能，即财政监督应该成为财政管理的有机组成部分。目前，财政监督制度并没有以法律规范的形式确定下来，财政监督的职能定位与公共财政体系建设的内在要求仍不契合，财政监督方面的行政经费和人员保障方面存在不足，偏向和缺位现象仍然存在。财政监督弱化也是财政领域腐败现象的产生源头之一。
　　　
　　二、何为财政腐败

　　　
　　财政腐败具有三个基本要素，一是腐败主体，即与国家财政领域相关的公职人员，二是腐败行为，即国家公共财政权力的异化和滥用；三是腐败目的，具有多元化的政治经济利益目的，如政治投机、经济寻租等。财政腐败主要发生在财政领域，因此它具有鲜明的公共财政权异化的色彩。这里介绍几种典型的财政腐败行为，包括财政收入领域的腐败类型，一是该收的不收好，如税收腐败，二是不该收的乱收，如行政乱收费现象；财政支出领域的职务消费腐败和政府采购腐败；财政转移支付领域的“公贿”腐败。

　　税收领域是最容易发生腐败的领域之一。自从产生税收这一国民收入再分配手段以来，税收腐败问题就已存在了。税收腐败主要涉及四个具体领域，包括税收立法、税法执行、税收优惠和税收检查。就税收立法而言，一方面某些利益集团“俘获”税收部门和立法部门的决策人员，对税收政策的制定和调整施加不正当影响；另一方面税收部门倾向于制定有利于本部门的税法，从而造成税收利益的集团化、部门化和个人化。就税收执法而言，这是日常生活中最熟悉、最普遍的腐败形式之一，具体表现为税务人员贪污、挪用、挤占税款，在税收执法中的吃、拿、卡、占、要，向纳税人索贿，收人情税和关系税等等。就税收优惠而言，一些地方政府领导人受个别企业的贿赂和游说，违规给予税收优惠承诺，甚至给自己亲属所办公司也予以税收优惠，其表面上是为了扶持企业发展，其实质是用拿公共利益换取私人利益。就税收检查而言，税收检查人员受单位利益驱使，对逃税避税行为不理不睬，甚至与违法者相勾结，利益共沾。税收腐败所侵害的对象是国家的公共税源，使本应纳入国家财政收入惠及全社会的税收成为部门利益或小集团利益的一部分。税收腐败的产生和蔓延，不仅在效率上破坏了国家正常的税收秩序，影响了国家财政税收资源的合理配置，造成各种经济损失，而且在公正上产生社会危害，影响了国民收入的再分配。

　　行政乱收费现象一直是社会反映强烈、政府着力改革的突出问题。就我国目前的收费格局来看，大致存在以下三种形式：一是纳入预算管理的收费收入；二是预算外收入；三是预算外之外收入，即乱收费。所谓行政乱收费，是指行政执法部门借助行政权力，违犯法律法规的规定，或者超越法定的权限，向执法对象多收费或乱罚款，谋取局部单位利益的不正当行为。乱收费现象的主要表现形式有：一是巧立名目，擅自立项乱收费；二是超过国家规定标准乱收费；三是利用职权，强制性服务乱收费；四是认为其行业特殊乱收费；五是已取消的收费项目仍继续乱收费；六是将一些国家机关职责范围内的无偿服务变为有偿服务乱收费；七是改头换面，变相提高收费标准乱收费。 据统计，全国各级政府统计内的预算外收费高达5000亿元，统计外的预算外收入至少3000亿元，两项相加即超过8000亿元，而这其中相当大的一部分来源于政府乱收费和乱罚款。 乱收费是一种权力腐败的具体表现形式之一，其实质是公共权力的利益化，是政府部门利用公共权力为本部门谋取利益的行为。当政府部门无法通过合法的市场手段来获取本部门利益时，就运用公共权力来非法“刮取”一部分利益，正所谓“乱收费胜过做生意”。这些腐败现象不仅破坏和扭曲了正常的财政和税收秩序，影响了市场配置资源的基础性作用，而且严重侵犯了公民和法人的合法权益。

　　职务消费腐败是一种独特的权力腐败，是财政腐败最集中、最典型的表现。国际监察专员学会主席艾尔伍德指出，职务消费的黑洞在实质上属于“亚腐败”范畴，是一种隐性腐败，即法律管不着，政府管不了。 职务消费是处在某一特定职务上的公务人员履行公务时的消费。从构成看，职务消费有三个层次：第一层是处在某一特定职务上的公职人员履行公务时所必需的适度消费；第二层是履行公务需要，但公职人员为满足个人需要而突破某一规定标准所进行的过多、过滥或过奢的消费；第三层不是履行公务需要，公职人员假借公务消费需要之名而用于满足个人或利益集团需要的消费。职务消费腐败主要指第二、第三层次的消费行为。具体来说，当前我国职务消费腐败具体表现在“吃、住、行、游、学”等五个方面。“吃”表现为公款吃喝，“一支烟一斤油，一顿饭一头牛”；“住”表现公房违规消费，官“房”面积不仅大，而且挤占社会保障住房名额；“行”表现为公车消费，公事用占三分之一，领导干部私用占三分之一，司机私用占三分之一，加上公款报销维护费、检修费、加油费和零配部件更新费等，公车不“公”；“游”表现为公费考察旅游，既有国内“游”，也有出境“游”；既有绿色考察“游”，也是红色学习“游”；“学”表现为公派培训学习，“学习学习，休息休息；联系联系，米西米西”。据统计，我国职务消费已分别占到全部财政收入和支出比例的10%和38%以上， 这不仅带来财政扩张的“挤出效应”，严重挤占财政资金，而且增加了人民的财政负担，损害政府的信任。而与此同时，教育经费、医疗卫生经费和科学经费不足，严重影响了社会的和谐发展。

　　政府采购也称公共采购，是指各级政府为了开展日常政务活动或为公众供公共服务的需要，以法定的方式、方法和程序，利用国家财政性资金和政府借款，从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品、工程及服务的行为。政府采购是政府公共管理和公共服务的重要组成部分。我国从1995年开始在部分城市推行政府采购试点，1999年9月财政部颁布了《政府采购管理暂行方法》，2002年6月国家通过了《政府采购法》，一系列配套制度开始发挥作用。但在政府采购制度的具体执行过程中仍存在很多问题，特别是采购监督问题。一方面由于政府采购的资金来源于公共财政，采购量和支付金额都相当大，且采购资金的运作具有一定专业性质，人们难于监督；另一方面由于社会公众在目前制度框架内仍缺乏及时监督政府采购行为的制度保障，采购监督行为基本上是一种“内监督”，公开透明性集中在采购结果，而非采购过程。这些方面的制度缺陷给腐败行为提供了可乘之机。在我国，现行政府采购中存在腐败现象一般有：采购方制定特殊的规则来满足其所倾向的特定的供应商；采购人违反规则，将机密的竞争信息向特定的供应商提供；采购人将处于紧急状态和特殊情况作为借口，而在无竞争的情形下与特定供应商签约；采购人则通过主观的资格审查排挤某些供应商，使其丧失竞争资格；等等。 透明国际认为政府采购腐败的危害表现在：财务影响，如在购买、投资、服务等方面付出不必要的高成本；经济影响，使政府成本增加；环境影响，腐败带来的逆向选择使对环境造成不良影响的项目成为可能；对健康和人类安全的影响，影响人类健康的项目成为可能；对创新的影响，腐败导致缺乏竞争，使人们忽视创新；侵蚀价值观，人们很容易出于贪欲而降低自身的廉洁标准；侵蚀对政府的信任；损害诚实的竞争者；对经济发展造成严重威胁。 说到底，采购腐败是公务消费腐败、炫耀性腐败的先导，它们是紧密相联的。

　　“公贿”就是利用公款行贿，是指地方政府党政机关、国有企事业单位、社会团体等，为了本地区、本行业、本部门、本单位的利益，以单位名义向上级单位和身居要职的领导进行贿赂的行为。简单地说，就是“跑部钱进”、“进京送宝”。在性质上，“公贿”的最大特点在于集体性。“公贿”是一种集体行为，往往由单位领导班子成员共同商定，以单位“公家”的面目出现。这种特点往往让人们看不到“公贿”的危害性，使得“公贿”具有很大的欺骗性。“公贿”的目的在于争取国家财政投入、国家投资、重点工程建设、不正当市场竞争优势等本地的“公共”事务。“公贿”一方面对掌握拨款权的部门及其人员来说是一种寻租行为，另一方面对“公贿”的地方政府和部门来说是一种公对公的权钱交易。从利益角度来说，争取到这些项目意味着当地政府成员不仅可以获得个人政绩，而且可以“雁过拔毛”，“一个工程干三年，收益十年吃不完”，获得个人私利。为此，一些单位和部门通过各种官场关系，纷纷拿出单位资金或所要争取的财政经费一部分作为活动经费，甚至拿出投资额的5%-10%来“攻关”，于是产生“跑部钱进”等腐败问题。说到底，“公贿”在表面上是为了当地的经济发展，其实质是一种公开化的集体决策腐败行为。受“公贿”影响，不切实际的政绩工程得以上马，最终导致资源不合理配置；决策存在严重失误，国家资金的公共性遭到破坏；更严重的是，一系列与之相关的腐败现象如工程腐败、决策腐败得以蔓延。

　　三、如何防治财政腐败

　　防治财政腐败是一个系统工程，需要整个财政体制的改革作为支撑，即通过体制、机制和制度创新，加强政策法规、监督机制、管理制度等方面的建设，理清权力制约、资金监控、行为规范、严格管理等关键部位和环节，从源头上预防和治理财政腐败。财政体制改革的方向是实现阳光财政、民主财政和法治财政。

　　阳光财政是公共财政的本质要求，也是防治财政腐败的基本要求。根据民主政府的财政要求，财政公开至少有以下五个理由：人民有权知道政府的预算；预算公开是民主政府的应有之义；公开预算是法治政府所必需；公开预算是反腐败的治本之策；公开预算可以提高人民的积极性，增强公民的权利意识和主人翁责任感。 在公共财政下，政府的所有开支都应由预算公共资金统一安排，向社会公布。“阳光财政”的基础在于规范管理，工作要求在于公开透明，工作目标在于提高财政绩效。为此，打造一个阳光财政，要在技术操作层面上，深化部门预算、国库直拨、政府采购、“收支两条线”管理、绩效预算等财政预算管理改革，强调结果导向，提高财政支出的有效性，以最少的钱办最多的事，努力打造廉洁廉价政府。在制度层面上，加大社会监督的力度和财政责任追究的力度，把行政监督与社会监督相结合，把事前、事中、事后监督相结合，建立一个具有“合理的收支、严格的预算、规范的操作、严密的监督” 的公共财政体制。现代公共财政制度的核心是政府预算制度。美国进步时代的发展经验表明，“看似不起眼的预算改革对美国后来的政治产生了巨大的影响。一方面，它将各级政府行为的细节第一次展现在阳光下，有效地遏制了腐败的势头，从而改善政府与民众的关系，增强政府的正当性。另一方面，它加强了政府内部的集中领导机制，提高了政府整体运作效率，造就了一个更加强有力的政府。” 只有实现阳光财政，我们才能形成一个人民当家作主的财政，使财政成为人民共享的公共服务财政。在当前，要把我国的财政体制改造成阳光型财政体制，最重要的是要实现人大对预算的实质性监督，把财政预算管理从政府主导支出型转向人民通过人大决定和监督支出型，因为批准审查预算是人民代表大会最重要的职能，而现在人大会议不把审议预算作为重要议程，预算也不公开，所以很难受到人民的监督。为此，应当探索财政预算制度，加快推进综合预算改革，强化预算执行，硬化预算约束，进一步加强预算管理和监督。

　　民主财政是财政体制的核心，也是防治财政腐败的关键举措。公共财政体制的建设应该与民主财政制度的建设统一起来，通过建立民主财政来实现公共财政的目标。“民主财政”是布坎南公共选择理论的一个核心概念。 在《民主财政论——财政制度和个人选择》一书中，布坎南认为民主财政的要义是在宪法的框架内有效控制政府的一切收支活动，政府的财政收入能够合理地惠泽于民。为了实现民主财政，首先，要实行财政民主决策。民主财政要求将财政分配权力交给公众，形成了一个较完整的“委托—代理”框架，实际上是公共选择中的民主决策。其次，是实行财政分权。财政分权是实现财政民主化的必要条件。当前根本性措施是重新划分与调配中央与地方的事权与财权，给地方政府相应的财权来保障其事权，使二者相匹配。在下放财事权的基础上，在地方实行财政民主制，即由现在的“上级监控”，转化为“当地纳税人监控”，把财政问责权交由当地人大会，包括地方人事罢免权。只有处理好地方事权与财权二者关系，“跑部钱进”现象才能得到遏制。第三，要实行财政监督。现代财政监督是一个涵盖预算、审计、会计、司法、行政等方面的监督体系，是社会主义市场经济条件下国家管理经济的重要手段，对于规范财政资金分配，防止权力失控、资金滥用等腐败现象具有实践意义。当前要加强对重点环节和重点部位权力行使的监督，加强对财政资金运行的监督，重点检查部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理的落实情况。在现代财政监督机制中，要与其他监督形式，包括人大监督、司法监督和舆论监督密切配合，形成一个监督网络。同时，建立多方面监督的机制，借助财政、纪检监察、审计、工商、司法、供应商、社会公众力量，对政府财政行为的规范化实行有效的监督。

　　法治财政是公共财政实现公共性的具体要求。它既是政府依法行政的重要组成部分，也是政府依法治腐的基本保障。财政体制改革中的核心问题之一是在公共财政活动中贯彻社会主义法治原则，形成一种现代意义上的法治财政。也就是说，公共财政体制应以法律制度为基础，以运作规范、程序正当为要求，以财政行为依法为准则。法治财政的实质就是政府要形成完整的财政法律、法规体系，社会成员、特别是政府机关工作人员必须形成自觉的财政法治意识，共同建立起一整套的财政法律监督机制，其目标是逐步建立起以社会主义法治为基础的现代财政体制。 从我国财政法治化水平来看，法治化不足主要表现在两个方面：一是财政法律法规不够完善，二是有法不依的现象比较普遍。为此，一是要培育公共财政法治精神。法治精神是法治社会的文化价值观念，是法律制度内化为人们自觉行为的一种价值取向。当前，应在全社会普及公共财政是法治财政的意识，树立自觉的纳税意识、财政预算监督意识以及人人平等分享政府公共服务的权利意识。二是要完善法治财政的法律规范体系。应围绕公共财政的目标，将预算编制、收入征管、资金分配、预算追加、财政监督、绩效评价、过错责任追究以及财政审批等纳入立法范围，逐步建立与社会主义市场经济相适应的财政法规制度体系。把已经颁布实施的预算法、会计法、审计法、采购法、税法、会计准则及相关实施条例、暂行办法综合起来，形成一个综合的财政法律体系。同时，应进一步细化财政专门法律法规，使依法财政真正有法可依；修改其他法律法规中与财政综合性法律法规相抵触的相关条款。并且，以法的形式对不同层级政权机构的财政管理的责任和权力配置和同一层级政权机构中财政管理主体的责任和权力做出明确的规定。三是要完善法治财政的组织保障体系。应把立法、执法、行政、监督等机构的职能整合起来，使其相互制衡、相互配合、相互支持，形成一个有机整体，从而为财政法治化提供组织保障。最后要按照公共财政和法治财政的要求，推进政府行政职能转变，增强公共财政的公共性和完整性。（李成言：北京大学廉政建设研究中心主任、政府管理学院教授） （庄德水：北京大学纪委监察室干部，博士）（来源：国家预防腐败局）